Исключительная важность горного дела в жизни общества неизбежно с развитием горной промышленности потребовала единообразия регулирования деятельности государственных органов и частных лиц в этой сфере экономики и жизни общества. И, конечно, в центре внимания находились не вопросы вентиляции, а упорядочение разведки недр, прав собственности на месторождения, эффективное их освоение. Для этого нужен был государственный горный надзор. И он был создан.
Первоначально предметом этого надзора на протяжении почти двух веков было соблюдение права собственности на недра и связанных с этим правом мероприятий, а также порядок уплаты горной подати и обязательной поставки добываемых золота и серебра в государеву казну. Позднее были разработаны технические правила безопасной разработки месторождений полезных ископаемых. В этих нормативных документах появились и правила безопасности, касающиеся проветривания подземных рудников и шахт.
Началом государственного регулирования горного дела признано считать Приказ Рудных дел. Чуть позже на его смену Петр I своим Указом от 10 декабря 1719 г. учредил Берг-коллегию с целью обеспечить развитие горного дела в России, а также руководство и надзор за горнозаводской промышленностью. С этого времени началось формирование Российской горной администрации с ее собственными местными органами, которые управляли казенными заводами. До этого «рудосыскные», как и все другие «дела по горной части», находились в ведении местных властей, которые осуществляли надзор за частновладельческими предприятиями.
С самого начала своей деятельности Российская горная администрация, представлявшая государство как инициатора развития горного дела и одновременно крупнейшего горнозаводчика, столкнулась не только с проблемами недропользования, налогообложения, безопасности ведения горных работ, но и с организацией жизни горнорабочих, приписанных к тому или иному заводу, включая медицинское и социальное обеспечение лиц, потерявших трудоспособность и/или получивших увечья на производстве.
Согласно проекту преобразования местного горного управления и в связи с увеличением объемов горных работ в 1804 г. территория Российской империи была поделена на пять горных округов — административных районов, в пределах которых концентрировались горные предприятия и во главе которых стояли берг-инспекторы. В соответствии с Горным положением, утвержденным в 1806 г., первый горный округ с правлением в Перми включал в себя горные районы «хребта Уральского», второй с правлением в Москве — «замосковные» [История горного и промышленного надзора в России…].
На горных начальников Уральского хребта (так назывался горный округ) был возложен надзор за работами на частных рудниках и заводах.
Подчеркнем, что выдающийся вклад в организацию горного надзора внес знаменитый русский историк, горный инженер, администратор и продолжатель петровских реформ В. Н. Татищев. Еще в 1734 г. он подготовил Горный устав и Наказ шахт мейстеру (руководство по надзору за частновладельческими предприятиями), которые хотя и не были утверждены в столице, действовали практически на Урале вплоть до XIX в. и были узаконены лишь 7 января 1818 г.
Развитие горной, особенно угольной, промышленности во второй половине XIX в. в России привело к развитию горного законодательства, которое стало включать специальные разделы о порядке производства горных работ. Совершенствование этих разделов законодательства императорской России завершилось в 1915 г. изданием
Правил ведения горных работ в видах их безопасности. Во введении к этим правилам была изложена история развития горного законодательства России, которой мы и будем следовать.
Законом 13 мая 1880 г. в России были установлены основные правила о порядке производства горнопромышленных работ. Правила эти были обязательны для горных промыслов на всех землях, за исключением казачьих. О предполагаемом начале, возобновлении или прекращении горных работ, о предвидимой при разработке опасности или о происшедшем уже несчастном случае горнопромышленники обязаны были уведомлять членов местного горного управления, а также представлять планы предположенных работ и указывать лицо, ответственное за ведение разработки. Работы должны производиться так, чтобы они не представляли опасности для жизни и здоровья рабочих и соседних жителей, равно для строений и другого имущества их, для путей сообщения, для источников минеральных вод, равно как и тех, которые необходимы для снабжения водою населенных мест.
Затем была принята обширная инструкция от 2 июля 1888 г. по надзору за производством горных работ вместе с инструкцией от 24 июня 1888 г. по производству маркшейдерских работ (т. е. по надзору за ведением плана разработки). Инструкция от 2 июля 1888 г. была пополнена правилами от 16 января 1892 г. для производства работ на золотых промыслах, которые впервые были подвергнуты правильному техническому надзору в видах их безопасности.
Эти Инструкции содержали в себе наставления о креплении выработок, о закладке выработанных пространств пустою породой, о сигналах, о выходах из рудников, о спуске и подъеме рабочих и материалов, об употреблении взрывчатых веществ, паровых котлов и машин, об ограждении людей и животных от падения, о предотвращении пожаров и вредного воздействия скопляющихся в рудниках газов и воды, о вентиляции и т. п. Горнопромышленник, не исполнивший в определенный ему срок указаний должностных лиц о мероприятиях к исправлению недостатков горных работ, привлекался к судебной ответственности. Если двукратное, по приговору судебного места, наложение наказания не побудило горнопромышленника к исполнению предписанных мер, то последние приводятся в исполнение на его счет местным горным управлением, которое, под свою ответственность, может это сделать и до привлечения виновного к суду. Если для обеспечения безопасности необходима была окончательная или временная остановка горных работ, то об этом составлялся на месте письменный акт в присутствии горнопромышленника и двух свидетелей.
Законом от 9 марта 1892 г. была учреждена особая горнозаводская инспекция, состоящая из окружных инспекторов и их помощников и вновь учрежденных при местных горных управлениях «присутствий по горнозаводским делам». Так безопасность ведения горных работ стала предметом специального, организованно оформившегося горного надзора. Именно эти присутствия по горнозаводским делам были объединены в 1899 г. с присутствиями по фабричным делам в единый орган.
В соответствии с законом от 7 июня 1899 г. издание обязательных постановлений по охране жизни и здоровья работающих стало исключительным правом Главного по фабричным и горнозаводским делам присутствия. И хотя это не открывало возможностей для организации эффективного надзора за безопасностью труда, тем не менее закон от 7 июня 1899 г. явился важной вехой в развитии надзора. В нем была впервые определена и отнесена к компетенции надзорных органов одна из основных составных задач надзора — создание подзаконных нормативных документов. Обязанностью Главного присутствия стало издание «инструкций и правил по всем предметам надзора, издание общих правил по охране жизни, здоровья и нравственности рабочих». Отсюда естественно вытекала и вторая задача: контроль за выполнением требований указанных документов.
Что касается правил проветривания, то еще в 1893 г. был принят Горный устав и впервые в Российской империи на государственном уровне были зафиксированы требования к проветриванию подземных работ.
Статья 401 прямо дозволяла горнопромышленнику выходить за пределы своего отвода для создания вспомогательных устройств, «необходимых для проведения воздуха в рудник».
Статья 718 того же раздела предписывала Министерству государственных имуществ разработать обязательную для всех инструкцию, которая давала бы «точные наставления о предотвращении вредного действия скопляющихся в рудниках газов» . Таким образом, к 1890-м гг. организация проветривания шахт и рудников становится обязательной деятельностью, регулируемой государством. Теперь правила организации проветривания включаются в обязательном порядке во все правила безопасности ведения подземных горных работ.
С течением времени правила эти, в зависимости от несовершенства их и развития горной техники, изменялись и дополнялись, отчего объем их постепенно увеличивался. Однако частично изменяемые и дополняемые основные правила не могли всецело, а главное систематично, охватить все меры предупреждения несчастных случаев при горных работах, в особенности в подземных каменноугольных копях с гремучим газом или угольной пылью.
Вследствие этого в 1902 г. по инициативе Горного Ученого Комитета была образована при сем Комитете особая Комиссия, которой и был поручен пересмотр действовавших тогда правил. Руководствуясь отзывами чинов горного надзора и существовавшими в Западной Европе аналогичными правилами, Комиссия выработала проект новых правил. После обсуждения этого проекта горнопромышленниками и переработки в 1907 г. министром торговли и промышленности были утверждены новые правила безопасности, состоявшие из 477 параграфов, причем объем этих правил по сравнению с правилами первого издания увеличился вчетверо.
Вслед за этим, отчасти ввиду появления новых способов борьбы с рудничными взрывами, отчасти по другим причинам, произошел полный пересмотр рудничных правил безопасности в Бельгии, Франции и Германии, давший новый и весьма интересный материал. Это обстоятельство, в связи с существенным развитием работ в южнорусских рудниках, привело Горный Департамент к необходимости пересмотра правил 1907 г., результатом какового пересмотра, произведенного прежним вышеуказанным порядком, было издание в 1911 г. новых утвержденных в сентябре 1911 г. правил.
После нескольких массовых несчастных случаев в 1912 г. была организована специальная Комиссия для осмотра газовых рудников Донецкого бассейна, в свою очередь давшая обильный материал для дополнения и изменения некоторых параграфов правил 1911 г., в особенности в отношении мер безопасности для борьбы со взрывами гремучего газа и угольной пылью. Рассмотрев, совместно с представителями горнопромышленников, указанный материал, названная выше Комиссия при Горном Ученом Комитете выработала проект изменений и дополнений этих параграфов правил, каковой проект, по заключению Комитета, и был утвержден в 1914 г.
Еще до утверждения первого варианта этих правил в 1888 г., были составлены и изданы в 1887 г. временные правила об употреблении взрывчатых материалов при горных работах, которые также подвергались постепенному изменению и дополнению.
Наконец, со значительным распространением новых в то время электротехнических сооружений в горном и горнозаводском деле, возник вопрос о выработке соответствующих правил безопасности, каковые были разработаны и изданы. Таким образом, Горным ведомством был создан целый ряд разнообразных правил безопасности и инструкций для ведения горных и заводских работ.
Для удобного пользования этими правилами они были разбиты на три части: в первой — правила для ведения горных работ на рудниках, копях, каменоломнях, золотых, платиновых и нефтяных промыслах, во второй — правила для электротехнических сооружений на предприятиях, подчиненных горному надзору, в третьей — правила для ведения заводских работ и устройства паровых котлов.
Правила безопасности 1915 года императорской России были составлены достаточно хорошо и явились (с небольшими изменениями) основой для создания Правил безопасности Советской России.